Главная / Архив номеров / № 5-6 (70-71) 2010 /Статья О проблемах правового регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в регионе

О проблемах правового регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в регионе

Автор: В.В. Круглов

Опубликовано: Российское право: образование, практика, наука № 5-6 (70-71) 2010

Страницы: 15-22

 

Виктор Викторович КругловВиктор Викторович Круглов, Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА 

Социально-экономическое развитие страны в условиях рыночной экономики неразрывно связано с решением сложных проблем в области охраны окружающей среды и природопользования. Сейчас существуют экологические вопросы и связанные с ними проблемы, требующие безотлагательного решения. К ним относятся преобладание добывающих и ресурсоемких отраслей в промышленности, которое приводит к деградации природной среды, истощению ее ресурсов; весьма невысокая эффективность применяемых организационно-правовых, экономических механизмов и отдельных мер; значительная доля теневой экономики в предпринимательстве и природопользовании. Следует отметить, с одной стороны, низкий технико-технологический и организационный уровень производства, а с другой – высокую изношенность производственных фондов предприятий.

Для вхождения Российской Федерации в мировое экономическое сообщество, а также своевременного решения неотложных экологических проблем как на федеральном уровне, так и в отдельных регионах (которые во многих случаях весьма специфичны), устранения указанных негативных явлений необходимо формирование и проведение государственной экологической политики. Она должна быть адекватной экологической политике стран с рыночной экономикой и существующим социально-экономическим условиям нашей страны. Как справедливо отмечал В. Д. Перевалов, политические решения лежат в основе экологических мер и определяют отношение государства к защите экологических прав граждан, а правовые, организационные и иные средства обеспечения охраны окружающей среды отражают цели и масштабы экологической политики и функции государства. Выполняя экологическую функцию, государство и право обеспечивают своими методами и средствами оптимальное взаимодействие общества и природы для сохранения окружающей среды. При этом создание и совершенствование эколого-правовых норм – одна из форм проявления экологической функции права. Другая, не ме-

--15--

нее важная форма проявления указанной функции, по справедливому мнению В. В. Петрова, – материализация эколого-правовых предписаний[1]. Поэтому весьма существенна роль федерального законодательства и законодательства субъектов РФ и управленческой деятельности в данной сфере.

Развитие предпринимательской деятельности и природопользования, уровень социально-экономического, демографического, культурного и иного развития регионов во многом зависят от эффективности и характера осуществляемой государством, всеми его органами и организациями экологической политики. Разнообразные проблемы в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеют ярко выраженный региональный аспект, комплексный, системный характер. Экологические проблемы тесно взаимосвязаны с экономическими, социальными, демографическими и иными.

Для своевременного решения проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном, так и на региональном уровне (поскольку в отдельных регионах природные условия и экологические проблемы весьма специфичны) необходимо повышение эффективности государственной экологической политики. Для этого нужно формировать и проводить региональную экологическую политику, соответствующую региональным условиям и особенностям. Это требуется также для того, чтобы в условиях рыночной экономики гарантировать экологическую безопасность общества и реализацию конституционных и иных прав и свобод граждан в области охраны окружающей среды и природопользования. К сожалению, в течение длительного времени в законодательстве и правоприменительной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не уделялось достаточно внимания вопросам экологической политики в регионах. Хотя по ряду направлений государство учитывало особенности отдельных регионов, но по многим другим вопросам пренебрегало региональными различиями[2], что вряд ли правомерно.

В последние годы были значительно ослаблены экологические требования в сфере предпринимательства и природопользования, снижено значение природоохранной деятельности органов государственного управления и местного самоуправления и контроля. Все это негативно сказалось на состоянии окружающей среды, вызвало обострение социально-экономических, экологических, демографических и иных региональных и локальных проблем, особенно в промышленных регионах Российской Федерации.

Правовое обеспечение эколого-экономического и экологического развития регионов должно учитывать ряд важных факторов и обстоятельств. Эти факторы и обстоятельства, их взаимоотношение и взаимодействие должны быть приняты во внимание при проведении государственной региональной экологической политики. Весьма важно для разработки и совершенствования механизмов решения проблем природопользования и охраны окружающей среды в регионах рассмотрение вопросов, касающихся понятия, видов, содержания и правовых основ государственной региональной экологической политики.

В научной литературе имеется много определений региональной экологической политики. По мнению большинства ученых и специалистов, региональная экологическая политика в широком смысле представляет собой систему правовых и иных мер по обеспечению

--16--

охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности в регионах, их обоснованность и эффективность. Мы в целом согласны с этим определением, но, по нашему мнению, его следует немного уточнить и дополнить. Так, в широком смысле региональная экологическая политика как составная часть государственной экологической политики представляет собой систему политико-идеологических, правовых, организационно-контрольных, экономико-правовых, идеологических и иных средств и мер по обеспечению охраны окружающей среды, рационального использования и охраны природных ресурсов (объектов), экологического благополучия и безопасности населения в регионах, а также защиты их конституционных и иных экологических прав и интересов. При этом важно отметить, что при формировании региональной экологической политики нужно учитывать очередность решения региональных экологических и связанных с ними проблем.

В зависимости от сфер экологической деятельности в регионах страны можно выделить два вида государственной региональной экологической политики: в области охраны окружающей среды и в сфере природопользования. Их цели, задачи и содержание имеют свои особенности, что должно учитываться в процессе формирования и реализации указанных видов деятельности государственными органами, органами местного самоуправления и иными субъектами в регионах. Кроме того, применительно к специфике отдельных регионов в содержании региональной политики в области природопользования выделяют ее подвиды. К ним можно отнести государственную экологическую политику в сфере рационального комплексного использования, охраны водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, их восстановления, а также предотвращения вредного воздействия вод; рационального использования и охраны земель; рационального использования и охраны ресурсов недр; рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, рационального использования и воспроизводства  объектов  животного мира.

При характеристике содержания государственной региональной экологической политики важно отметить два принципиальных момента.

1. Государственная региональная экологическая политика содержит общие положения, в частности цели, задачи, принципы, направления, механизмы государственной политики РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды в целом, которые имеют региональные аспекты. Не случайно о важности региональных экологических проблем сказано в одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г. Экологической доктрине РФ[3], направленной на обеспечение единства и согласованности в осуществлении деятельности по охране окружающей среды и природопользованию в регионах. Региональные аспекты отражены в целях, задачах и принципах государственной экологической политики, определяют перспективы развития предпринимательской деятельности и природопользования. Так, стратегическими целями и приоритетными направлениями деятельности государства являются сохранение (восстановление) природных систем, биоразнообразия, способности к саморегуляции, поддержание целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития, повышения качества жизни, улучшения здоровья людей и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности как необходимого условия существования общества. Предусмотрены необходимые организационно-правовые меры, направленные на достижение этих целей. В Экологической доктрине РФ отражено взаимодействие между производительными силами и силами природы, образующими одну эколого-экономическую систему, для обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов. Основанная на Экологической доктрине РФ региональная экологическая политика должна определять направление развития общественного производства, при этом нужно учитывать возможности природной среды, соблюдать разумную умеренность в потреблении природных ресурсов путем изменения технологии производства и своевременного решения экологических проблем, формирования экологического мировоззрения. Одним из условий устойчивого эколого-экономического развития страны является опора на ресурсный, производственный и интеллектуальный потенциал регионов. В условиях

--17--

выхода из экономического кризиса региональная экологическая политика и соответственно правовая охрана окружающей среды должны переориентировать развитие производства с учетом новых, более строгих эколого-правовых требований, а также обеспечить сохранение имеющейся природноресурсной базы для дальнейшего социально-экономического развития.

От того, как государство в своей экологической политике, а затем в процессе организации законодательной и управленческой деятельности учитывает взаимосвязи общественного производства (в плане его размещения, технологии, структуры и организации) с окружающей природной средой зависят использование и охрана природных ресурсов (объектов), обеспечение проживающего на территории региона населения благоприятной окружающей средой, реализация конституционных прав и интересов граждан.

Основными направлениями региональной экологической политики являются: экологически обоснованное размещение производительных сил, экологически безопасное развитие промышленности и рациональное природопользование; совершенствование управления; обеспечение развития экосистем; предупреждение возникновения в экологически неблагоприятных регионах противоречий между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия; сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем. Таким образом, характеризуя в целом региональную экологическую политику, следует отметить, что она выступает неотъемлемой частью государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды, элементом и средством ее реализации, и от того, как она осуществляется Российским государством, всеми его органами и организациями, во многом зависят эффективность и характер всей природоохранительной деятельности в регионе.

2. Важно учитывать специфические социально-экономические, экологические, иные особенности отдельных регионов страны, которые влияют на практическую реализацию государственной региональной экологической политики. К ним относятся прежде всего специфика воздействия производственной деятельности предприятий на природную среду, ее масштабы и технико-технологические основы производства, принадлежность предприятий к топливно-энергетическому, металлургическому, машиностроительному, химико-лесному комплексам, которые выпускают однородную по целевому назначению продукцию, технологически связаны с добычей, переработкой сырья. Этим обусловлена экологическая характеристика производств, особенности и интенсивность их воздействия на природу.

Содержание государственной региональной экологической политики должно также учитывать преимущественное воздействие хозяйственной деятельности в регионе на природную среду, отдельные ресурсы и комплексы. Так, в целом на состояние окружающей среды влияют предприятия химической и металлургической промышленности; на водные объекты – нефтедобывающей и целлюлозно-бумажной промышленности; атмосферный воздух – предприятия цветной и черной металлургии, энергетики, предприятия по переработке нефти; земельные и лесные ресурсы – горнодобывающие предприятия.

Региональная экологическая политика зависит и от эколого-экономической характеристики территорий, нахождения их в старопромышленных или вновь осваиваемых регионах Российской Федерации. Территории старопромышленных регионов уже нарушены хозяйственной деятельностью (например, Свердловская и Челябинская области, где находятся наиболее опасные для окружающей среды химические, горнодобывающие, металлургические, энергетические предприятия). Эти регионы имеют комплекс сложных экологических проблем. Поэтому экологическая политика должна учитывать их специфические экологические, социально-экономические условия, негативное влияние предприятий на состояние природной среды и здоровье населения. В частности, следует устанавливать предельно допустимые нормы нагрузки на природную среду, ее потенциальные возможности, обеспечивать рациональное использование ресурсов для обеспечения благоприятных условий жиз-

--18--

ни людей, не допускать разрушения экосистем и необратимых изменений в природной среде. Нужно отметить, что ряд предприятий являются градообразующими, что обусловливает проживание абсолютного большинства населения в непосредственной близости от них и вредное воздействие на здоровье людей. Кроме того, градообразующие предприятия влияют на решение многих региональных социально-экономических задач, например на функционирование и развитие городов.

Территории вновь осваиваемых регионов не нарушены хозяйственной деятельностью (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и др.). Охрана окружающей среды, использование и сохранение природных ресурсов этих территорий должны быть связаны с природно-климатическими, демографическими и другими факторами. К сожалению, ранее государственная политика в рассматриваемой сфере была направлена на ускорение их хозяйственного освоения без должного учета природно-экологических и социально-экономических особенностей, конституционных прав коренных малочисленных народов.

Рассмотрим на примере Свердловской области положительный опыт осуществления региональной экологической политики. Она направлена на обеспечение экологического благополучия и экологической безопасности; рациональное использование природных ресурсов; создание предпосылок для устойчивого социально-эколого-экономического развития. Эти цели реализуются путем реструктуризации промышленного производства, вывода из эксплуатации устаревших производств и оборудования, внедрения чистых технологий и производств; развития нормативно-правовой базы и экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования; совершенствования системы экологического мониторинга, расширения информационного обеспечения; совершенствования системы экологического воспитания и образования, а также расширения участия общественности в решении экологических проблем.

Главными задачами реализации экологической политики в области являются:

1) поэтапная стабилизация экологической обстановки и достижение нормативных показателей общей техногенной нагрузки, установленных законодательством;

2) нормализация экологической ситуации в городах и районах, отнесенных к территориям с наиболее неблагоприятной экологической ситуацией, и принятие неотложных мер по реабилитации здоровья населения, проживающего на них;

3) удовлетворение потребностей населения области в питьевой воде стандартного качества, ликвидация ее дефицита на территориях риска по питьевому водоснабжению;

4) создание единой государственной системы экологического мониторинга для контроля за эффективностью природоохранной деятельности, осуществляемой в области;

5) комплексная переработка сырья и техногенных образований с утили-заций отходов производства и потребления, вывод из депрессивного состояния горнопромышленных центров области;

6) организация системы непрерывного экологического воспитания и образования;

7) установление жесткого контроля за производственной деятельностью особо опасных в экологическом отношении предприятий;

8) создание механизма стимулирования работ по охране окружающей среды и производства экологически чистой продукции;

9) развитие системы платежей за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов;

10) экологизация производства, в частности, путем внедрения экологически чистых технологий и производств и систем управления охраной окружающей среды.

Правовую основу государственной экологической политики в регионах составляют Конституция РФ (ст. 9, 36, 42, 58, 72, 76, 77, 114, 130–133), федеральные и региональные законы и иные нормативные акты в области природопользования и охраны окружающей среды. Меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в регионах осущест-

--19--

вляются в результате взаимодействия совокупностью правовых норм, образующих единый комплекс, где нормы экологического права «переплетаются с регулятивными и охранительными нормами других отраслей права»[4]. Общественные экологические отношения связаны с управленческими, имущественными и иными отношениями, поэтому правовое регулирование охватывает всю совокупность общественных отношений с учетом их специфики и существующих взаимосвязей. Правовое регулирование охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в процессе реализации региональной экологической политики должно быть системным, учитывать региональную специфику.

В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ предусмотрено принципиальное положение о том, что земля, недра, воды, леса и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это положение носит эколого-экономический характер, поскольку природа имеет значение как среда обитания человека, источник природных ресурсов, экологическая система, что согласуется со ст. 42, 71, 72. Все это подтверждает концептуальное положение, выдвинутое и обоснованное В. В. Петровым, о значении правовой экологии как совокупности норм различных отраслей права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы[5].

Исторически правовое регулирование в экологической сфере развивалось применительно к охране отдельных объектов природы от вредного влияния хозяйственной деятельности. В правовых актах закреплялись порядок и условия пользования природными ресурсами, права и обязанности их пользователей без учета соблюдения экологических требований.

Общие нормы, касающиеся региональной экологической политики, закреплены в Основных положениях государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития[6], Концепции перехода РФ к устойчивому развитию[7], Основных положениях региональной политики в РФ[8], Концепции национальной безопасности РФ[9]. Согласно последней к важнейшим составляющим национальных интересов относится защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, что важно для охраны окружающей среды в регионах.

В научной литературе справедливо отмечается, что во многих нормативных актах нет разделов о региональной экологической политике, а есть лишь общее указание на необходимость учета региональной специфики, не предусмотрены механизмы реализации эколого-политических мер, которые учитывали бы потребности населения регионов[10]. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» имеется ряд недостатков. К ним относятся, в частности, отсутствие общих положений о сфере природопользования, что не соответствует экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не позволяет обеспечить единство экологических требований в природопользовании, их детализацию при пользовании отдельными природными ресурсами гражданами и организациями и негативно воздействует на правовое регулирование в этой сфере в регионах; содержание большого числа норм отсылочного характера, что сказывается на качестве правового регулирования экологических отношений. Кроме того, для осуществления региональной экологической политики необходимо обеспечение согласованности земельного, лесного и горного законодательства, но сейчас нормативные акты отдельных природоресурсных отраслей не согласованы между собой, а также с природоохранным законодательством. Это касается прежде всего земельного, горного, водного и лесного законодательства, законодательства о животном мире Российской Федерации и ее субъектов. Имеет место недостаточная экологическая направленность всего природоресурсного законодательства.

Все это негативно влияет на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в регионах. Необходимо также отметить отсутствие Концепции развития экологического законодатель-

--20--

ства РФ, Концепции развития природоресурсного законодательства РФ и его отдельных отраслей. В результате наиболее важные вопросы природоохранной деятельности в регионах остаются неурегулированными, при наличии же соответствующих правовых норм отсутствуют механизмы их реализации. Анализ гражданского, хозяйственного, налогового, финансового, административного и иного законодательства показывает, что правовые акты недостаточно конкретизируют экологические требования к производственной деятельности, не всегда учитывают правовой статус предприятия как субъекта экологических отношений. В целом федеральные и региональные нормативные акты по охране окружающей среды и природопользованию в регионах не в полной мере отвечают экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не обеспечивают достижение целей и задач правового регулирования и поэтому нуждаются в обновлении и дополнении.

По нашему мнению, следует внести в законодательство ряд изменений и дополнений.

Во-первых, для улучшения правового регулирования природоохранной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления необходимо принять Концепцию развития экологического законодательства РФ. Она должна основываться на Конституции РФ, Концепции перехода РФ к устойчивому развитию, Экологической доктрине РФ, соответствовать условиям рыночной экономики и учитывать передовой опыт промышленно развитых стран. Принятое в развитие Концепции законодательство должно закреплять требования об охране окружающей среды и рациональном использовании земель, вод, лесов, недр и других природных ресурсов, что позволит обеспечить экологизацию всего природоресурсного законодательства.

Во-вторых, нужно подготовить научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования экологических отношений при осуществлении природопользования и предпринимательства гражданами и юридическими лицами на территории отдельных регионов. Это касается в первую очередь региональной экологической политики в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока. При этом важно обратить внимание не только на расширение, но и на усиление эколого-правовых требований, касающихся деятельности юридических лиц и граждан в области природопользования и предпринимательства.

В-третьих, следует совершенствовать всю систему мер по реализации правовых требований в области охраны окружающей среды и природопользования, в частности организационно-контрольных, экономико-правовых, мер юридической ответственности, технико-технологического и идеологического характера и иных мер, как необходимых гарантий исполнения эколого-правовых норм и требований. Комплексный характер экологических проблем в регионах обусловливает связь правового способа охраны природы с другими (техническими, экономическими, идеологическими и пр.)

Весьма существенна роль материальных гарантий: планирования и финансирования, экономического стимулирования, развития договорных отношений в данной сфере, платы за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на окружающую среду; экологического страхования; проведения экономической оценки природных объектов; предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов; осуществления эффективных мер по охране окружающей среды, поддержке предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды. Для этого необходимо в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» восстановить положение об обязательности планирования и финансирования природоохранной деятельности предприятиями независимо

--21--

от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также правовые нормы, закрепляющие систему мер экономического стимулирования, что было необоснованно отменено. Не случайно Концепция перехода РФ к устойчивому развитию особо отмечает совершенствование законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности.

Важная роль принадлежит мерам по экологическому нормированию, в том числе установлению лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления, другие виды негативного воздействия, а также оценке воздействия на окружающую среду, экологической экспертизе, контролю и лицензированию, мониторингу.

Необходимо усилить деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по организации экологического аудита и сертификации, что является одним из основных направлений сертификации и касается реализации обязательного требования по обеспечению безопасности продукции (товара, работы, услуг) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды, предотвращению причинения вреда имуществу потребителя для охраны природной среды и ее объектов, защиты здоровья и генетического фонда человека. Решение рассмотренных нами проблем в сфере охраны окружающей среды и природопользования, совершенствование как федерального, так и регионального экологического законодательства и практики его применения будут важными факторами повышения эффективности региональной экологической политики.

Следует обеспечить совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования как необходимой составной части государственной региональной экологической политики.

--22--



[1] Перевалов В. Д. Теория государства и права. М., 2005. С. 71–72; Петров В. В. Экология и право. М., 1981. С. 42–43, 53; Степаненко В. С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.

[2] Степаненко В. С. Указ. соч. С. 4, 20; Региональная экологическая политика / отв. ред. В. М. Захаров. М., 2001; Вараксин В. В. Природопользование и охрана окружающей среды. Природоохранная деятельность правоохранительных органов (организационно-правовые вопросы). Екатеринбург, 2004. С. 28–29.

[3] СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

[4] Петров В. В. Указ. соч. С. 52.

[5] Там же. С. 46.

[6] Одобр. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

[7] Утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

[8] Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. // Там же. № 23. Ст. 2756.

[9] Утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. // Там же. 2000. № 2. Ст. 170.

[10] Степаненко В. С. Указ. соч. С. 14, 19.

 

Все данные, имена и должности публикуются на дату выхода соответствующего номера журнала.

Копирование любых материалов с сайта допускается только при указании на источник с активной ссылкой на сайт http://www.российское-право.рф/

 



 

© Вербицкая Ю. О., 2010-2012г.
Советы по макияжу для женщины-юриста  мерседес бенц gl на этом сайте . socjournal.ru