Главная / Архив номеров / № 5 (10) 2005 /Статья Принцип согласования в многоуровневом правотворчестве

Принцип согласования в многоуровневом правотворчестве

Автор: Маликов Марат Файзелкадирович

Опубликовано: Российское право: образование, практика, наука № 5 (10) 2005

Страницы: 57-60

Марат Файзелкадирович МаликовМарат Файзелкадирович Маликов, директор Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, действительный член (академик) МАН ВШ, заслуженный деятель науки Республики Башкортостан, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации

При определении сущности принципа согласования (консенсуса) в многоуровневом правотворчествеследует учесть этапы

«переходного» периода российского федерализма

.

Во-первых, Российская Федерация образована волевым путем на основах централизованной системы органов правящей политической партии без учета социальных интересов субъектов Федерации. Во-вторых, в силу несовершенства федеральных законов, особенно до подписания Федеративного договора, были игнорированы прежние согласительные процедуры реализации принципов федерализма. В основном это и вынудило субъекты Федерации создавать свою экономико-правовую систему, которая позволила возникнуть так называемой концепции «регионализации» федерального законодательства[1]. В-третьих, в конце 80-х – в начале 90-х гг. некоторые региональные лидеры, используя относительную слабость федеральных органов, изменили статус субъектов Федерации под предлогом защиты национальных интересов проживающего в регионах населения[2]. В целом же, необходимость изучения принципа согласования в правотворчестве объясняется двуединым характером конституционно-правового регулирования в Российской Федерации[3].

Данный вывод обосновываем тем, что двуединый характер принципа согласования в многоуровневом правотворчестве проявляется в осуществлении народовластия на федеральном и региональном уровнях с учетом норм международного права (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Отсюда можно считать, что социальной основой принципа согласования в многоуровневом правотворчестве является свободное развитие 200 национальностей в Российской Федерации. Политической основой принципа согласования в правотворчестве является гармонизация национальных отношений на основе межнационального согласия и идеологического многообразия. Экономической основой принципа согласования в правотворчестве являются различные формы собственности, конкуренции и свободы деятельности. Государственной основой принципа согласования в правотворчестве является территориальная целостность национально-государственных (республики), административно-территориальных (края, области, гг. Москва и Санкт-Петербург) и автономий (автономная область, автономные округа). Правовой основой принципа согласования в правотворчестве являются Конституция Российской Федерации и Конституции (Уставы) её субъектов (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

На наш взгляд, согласие (гармония) в федеральном и региональном законодательстве имеет относительную самостоятельность, но в этимологическом смысле принцип согласования в многоуровневом правотворчестве означает как бы «гармонию независимости» или же «согласие в независимости». В онтологическом срезе принцип согласования в правотворчестве – это основа общества (например, межнациональное согласие, основа конституционного права, воля многонационального народа, основа гражданского права в виде свободы договора).

Анализ действующего конституционного законодательства позволяет признать, что принцип согласования в правотворчестве реализуется в: 1) разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 12, ст.ст. 71-73, 76, ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ); 2) преобразовании конституционного статуса субъектов, в том числе изменение их границ с последующим законодательным закреплением состава Российской Федерации (ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ); 3) разработке Конституции РФ и Конституций (Уставов) субъектов, которые являются частью единой системы законодательства Российской Федерации; 4) формировании федеральных представительных органов; 5) координации правотворческой деятельности в Российской Федерации и её субъектов. Как видно, критериями разграничения принципа согласования в правотворчестве субъектов Федерации могут быть признаны: нахождение акта в зоне законодатель­ной компетенции Федерации или ее субъектов, правомоч­ность субъекта, принимающего акт, соответствие содержания акта объему полномочий субъекта, правильный выбор формы акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта и соответствие вводимых правил поведения федеральным нормам.

Необходимость признания этих обстоятельств показателями согласования в правотворчестве объясняется тем, что есть несогласованность в правопонимании нового соотношения не только между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но и между законами субъектов Российской Федерации и иными федеральными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации теперь не вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие не только федеральным законам, но и иным нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, пока последние не будут признаны компетентным федеральным судом противоречащими Конституции РФ либо другим актам большей юридической силы[4]. В этой связи является вполне обоснованным утверждение о том, что «упреки и похвалы должны быть адресованы именно законодателю, а не праву и тем более не подходу к его пониманию»[5].

Тем более, что в Конституции РФ предусмотрены предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения, Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Федерации издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть. По обоснованному признанию ученых, возникают проблемы блокирующего правотворчества, то есть наличие в законодательстве субъектов Федерации каких-то особенностей применения федеративного законодательства, кстати, о чем свидетельствуют изменения порядка формирования глав субъектов Российской Федерации[6].

Высказанные положения наталкивают на мысль о том, что концепция договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). При этом в качестве исходного определяется разграничение предметов ведения только по Конституции РФ, разграничение полномочий – федеральным законам и в установленным в них случаях договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных положений – соглашениям между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов[7].

Как видно, трудности в определении сущности принципа согласования в правотворчестве связаны с разделением власти и обеспечения ее единства[8]. Последняя очень важна потому, что основы конституционного строя Российской Федерации не содержат формулы разделения власти между Федерацией и ее субъектами, а закрепляют лишь разграничение полномочий и предметов ведения между ними[9].

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Конечно, в этом вопросе немало нерешенных проблем, связанных с некоторой расплывчатостью формулировок, противоречиями в разных нормативных правовых актах, нечеткостью понятия «предметы совместного ведения», которые отмечают ученые, однако это вовсе не умаляет важности законодательства субъектов Федерации в регулировании общественных отношений в федеративном государстве[10].

Кроме того, согласование в правотворчестве связано с реализацией «национальной идеи» в «межнациональном согласии», которая лежит в основе будущей федерации. Представляется вполне оправданным рассматривать принцип согласования в правотворчестве и с позиции форм непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти. Дело в том, что государственная власть – это «особый источник» государственного суверенитета. Но государственная власть не может служить единственным «источником» народного суверенитета, поскольку народный суверенитет формирует государственную власть, в основе которой лежит принцип согласования в правотворчестве[11].

В теоретическом аспекте принципа согласования в правотворчестве возникает проблема «первичности» суверенитета. Ранее высказывалось мнение, что суверенитет республик зависит от усмотрения договаривающихся сторон, т.к. они передают полномочия друг другу[12]. Действительно, объем правотворчества федерации и её республик определяется рамками их конституционной компетенции. Вместе с тем это не означает, что ограничение предметов ведения и компетенции ведёт к взаимному ограничению их правотворчества. Самоуправленческие начала в правотворчестве должны проявляться в объёме полномочий субъектов, процедуре выработки принятий и реализации решений, в степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов, отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации.

Например, согласно новой редакции Конституции Республики Башкортостан от 03.12.2002 г., самоуправленческие начала в Российской Федерации будут углубляться во взаимоотношениях между федерацией и её субъектами и по международно-правовой связи. В частности, об этом свидетельствуют Постановление Правительства РФ от 01.03.2004 г. «О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения», Закон Республики Башкортостан от 08 декабря 2003 года «О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан об осуществлении международных и внешнеэкономических связей»[13] и Указ Президента Республики Башкортостан от 5 марта 2004 года «О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики Башкортостан».

В период становления подлинного федерализма в России представляется очень важным найти маяк и компас, которые указали бы на безошибочность понимания принципа согласования в правотворчестве. Как показывает практика, любая ошибка в понимании и использовании принципа согласования в правотворчестве, то ли она допускается умышленно, то ли она является следствием неправильного ориентира, то ли она результат заблуждения, приведет к тому, что все «достижения» в виде «войны законов» будут работать против Российской Федерации и ее субъектов.

Мы полагаем, что об искажении или непризнании, или же просто об игнорировании принципов согласования в правотворчестве в Российской Федерации свидетельствуют предложения отдельных авторов о преобразовании области в республику, возможности «ограниченного правотворчества» в субъектах Российской Федерации, необходимости приостановления финансирования учреждений субъектов, прекращении предоставления квот, кредитов и централизованной поставки продукции, создании единого федерально-правового пространства, исключении из Конституции субъектов Федерации статьи о неприкосновенности депутатов, целесообразности определения полномочий субъектов Федерации по остаточному принципу[14], безусловном соответствии законодательства субъектов федеральному законодательству[15], недопустимости заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектом Федерации, поскольку, по мнению ученых, такая практика разрушает единое правовое пространство. Не соответствуют предметам совместного ведения также утверждения о верховенстве Конституций республик, о целесообразности образования национальной государственности (Д.Ж. Валеев), об отсутствии в Конституции РФ принципов федерализма (З.Д. Еникеев), о действии Конституции Башкортостана 1925 года (В.Н. Самигуллин), о незаконности перенесения срока избрания Президента РБ (М.М. Утяшев)[16], о допустимости игнорирования в субъектах Федерации решений Конституционного суда Российской Федерации.

Подобные предложения и утверждения не согласуются с федеральными законами, которые направлены на реализацию принципа согласования в правотворчестве. В частности, к ним относятся:федеральные законы «Концепция Государ­ственной национальной политики Рос­сийской Федерации», «О конституционно-правовом ста­тусе субъекта Федерации», «О полномочиях субъектов Федерации по предметам со­вместного ведения», «О совершенство­вании межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации», «Об управлении федераль­ной собственностью в субъектах Феде­рации», «Об основах государственной нацио­нальной политики Российской Федера­ции», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями на 29 декабря 2004 года[17].

При определении принципа согласования в многоуровневом правотворчестве следует учесть то положение, что региональное законодательство выступает в качестве инструмента осуществления правомочий субъектов Российской Федерации, заложенных в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов, других федеральных и региональных законах.

Правотворчество в отдельных субъектах Российской Федерации, в частности в Республике Башкортостан, обусловлено неотмененной Декларацией о государственном суверенитете Республики Башкортостан и нерасторгнутыми Федеративным договором 1992 года и Приложением к Федеративному договору от Республики Башкортостан. На правотворчество Республики Башкортостан также повлияли Закон Башкирской ССР от 25 февраля 1992 года «Об изменении наименования государства Башкирская Советская Социалистическая Республика», Конституция Российской Федерации и Республики Башкортостан 1993 года, Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (ст. 1), Закон Республики Башкортостан «Об основах внешнеэкономической деятельности», Постановление Конституционного Суда РБ от 7 октября 1997 года по делу «О проверке соответствия Конституции Республики Башкортостан и Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года, Постановление Государственного Собрания РБ от 28 ноября 1992 года «О запросе Государственной Думы Федерального Собрания в Конституционный суд Российской Федерации в соответствии со ст. 92 Конституции РБ, Конституции РФ», а также Закон Республики Башкортостан от 08 декабря 2003 года «О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан с органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[18].

Здесь, пожалуй, следует подчеркнуть и то, что на характер принципа согласования в правотворчестве также влияет различный правовой статус субъектов Российской Федерации в виде асимметричной федерации[19]. Поэтому возникают вопросы: почему республики должны принимать конституции, а области и другие субъекты всего лишь уставы; не противоречит ли разный правовой статус субъектов Российской Федерации конституционному принципу их равноправия (ст. 5 Конституции РФ); не означает ли это превращение России в конфедерацию; не приведет ли это к ее развалу?

По признанию государствоведов, в обозримой перспективе реформировать нашу федерацию в симметричную не удастся, потому что Российская Федерация базируется на национально-государственном и территориальном принципах. Тем более, что полностью уравнять в правах республики, автономную область и автономные округа как национально-территориальные образования и края, области и города федерального значения как территориальные образования невозможно[20].

Общеизвестно, что характерной особенностью современного правотворчества является формирование его в условиях трехуровневой системы власти (федерального, регионального, местного самоуправления). Исходя из этих положений, в период обсуждения Конституции Республики Башкортостан в редакции 2002 года нами высказывалось предложение о формировании парламентаризма в Республике Башкортостан[21].

При этом мы исходили из следующих обстоятельств.

Во–первых, статья 77 Конституции Российской Федерации предусматривает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Субъекты федерации на основании этого имеют свои законодательные, исполнительные органы государственной власти и органы власти, которые, действуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, имеют возможность определения своего правового положения. Именно с целью развития Российской Федерации как единого целого, субъекты РФ наделены компетенцией, которая охватывает предметы их совместного ведения с Федерацией (ст. 72) и их собственную (исключительную) компетенцию (п. 4 ст. 76), к которой отнесено все то, что не входит в компетенцию непосредственно Федерации и соответственно совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. В Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» также предусматривалась система органов государственной власти Республики Башкортостан, порядок их организации и деятельности, административно-территориальное устройство Республики Башкортостан (ст. 3). Аналогичное положение предусматривалось и в Федеральном законе.

Во–вторых, обязательным элементом парламентаризма является осуществление принадлежащей народу государственной власти, под которым понимается: 1) непосредственное выражение народом его государственной воли и придание ей общеобязательного характера; 2) создание (например, посредством выборов) органов государственной власти, выражающих волю народа и придающих ей общеобязательный характер; 3) принятие (например, участие депутатов) органами государственной власти актов (например, по результатам наказов избирателей), выражающих волю народа; 4) образование органами государственной власти органов, исполняющих эти акты, руководство их деятельностью и контроль за ней; 5) принятие органами государственной власти мер, обеспечивающих исполнение изданных ими актов.

В заключение следует поддержать выводы ученых о том, что для исключения негативных явлений в Российской Федерации необходимо: во-первых, власть в Российской Федерации и в её субъектах должна нести ответственность перед народом; во-вторых, отменить институт президентства в субъектах Федерации; в-третьих, для параллельного развития федерального и регионального законодательства необходимо использовать дополнительные меры по обеспечению един­ства правового пространства[22]; в-четвертых, в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года, возникает необходимость в научной разработке природы нормотворчества органов местного самоуправления в системе нормотворчества Российской Федерации.

 



[1] См.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 169.

[2] См.: Крылов Б.С. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 100.

[3] См.: Маликов М.К. Проблемы российского конституционализма. Уфа, 1996. С. 88.

[4] См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 10.

[5] См.: Толстик В.А. От плюрализма правопонимания к борьбе за содержание права // Государство и право. 2004. № 9. С. 17.

[6] См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Ж-л российского права. 2004. № 11. С. 3-10.

[7] См.: Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Ж-л российского права. 2004. № 8. С. 7.

[8] См.: Маликов М.Ф. Основы конституционного права Российской Федерации. Уфа, 2003. С. 33.

[9] См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5-13; Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Ж-л российского права. 2004. № 9. С. 3-10.

[10] См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Ж-л российского права. 2004. № 2. С. 34-39.

[11] См.: Маликов М.К. Концепция государственной власти и самоуправления. Уфа, 1997. С. 14.

[12] См.: Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. № 1. С. 47.

[13] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Правительства РБ. 2004. № 4 (178). Ст. 158.

[14] См.: Лисица В.Н. Направления совершенствования действующего федеративного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. С. 31.

[15] См.: Крылов Б.С. Концепция законодательства в сфере федеративных и национальных отношений // Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 37.

[16] См.: Утяшев М.М., Утяшева Л.М. Права человека в современной России. Уфа, 2003. С. 248-249.

[17] Российская газета. 2004. № 290.

[18] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Правительства РБ. 2004. № 4 (178). Ст. 159.

[19] См.: Некрасов С.Н. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации: Проблемы равноправия и равенства // Ж-л российского права. 1997. № 9. С. 67.

[20] См.: Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституции России // Государство и право. 1997. № 8. С. 15.

[21] Ашкадар. 2002. № 47. 23 нояб.

[22] См.: Габоев А.Б. Актуальные вопросы укрепления федеральных отношений в Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. С. 30.

 

Все данные, имена и должности публикуются на дату выхода соответствующего номера журнала.

Копирование любых материалов с сайта допускается только при указании на источник с активной ссылкой на сайт http://www.российское-право.рф/

 



 

© Вербицкая Ю. О., 2010-2012г.
Советы по макияжу для женщины-юриста